2.4.1. Traditionelles Familienbild als Förderbedingung – politische Einflussnahme in der Jugendhilfe

Die freie und öffentliche Jugendhilfe ist bundesrechtlich im SGB VIII (Achtes Sozialgesetzbuch) geregelt. Dieses Bundesgesetz gilt uneingeschränkt in den Bundesländern und bricht entgegenstehende Landesregelungen (Geltungsvorrang). Durch das Bundesgesetz gilt der Grundsatz der inhaltlichen Vielfalt und Werteorientierung, gem. § 3 Abs. 1 SGB VIII. Dieser Grundsatz wird durch zwei weitere Prinzipien der Kinder- und Jugendhilfe gestärkt.

Nach dem Prinzip der Trägerautonomie ist die Selbstständigkeit der freien Jugendhilfe in Zielsetzung und Durchführung ihrer Aufgaben zu achten (§ 4 Abs. 1 SGB VIII). Zudem gilt das Subsidiaritätsprinzip (§ 4 Abs. 2 SGB VIII), wonach die Kinder- und Jugendhilfe primär durch freie Träger zu erbringen ist. Öffentliche Träger dürfen lediglich ergänzend tätig werden, sofern das erforderliche Angebot durch freie Träger nicht ausreichend abgedeckt werden kann.

Über diese spezifischen jugendhilferechtlichen Grundsätze hinaus gelten die allgemeinen verfassungsrechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes. Insbesondere verbietet das Diskriminierungsverbot aus Art. 7 Abs. 3 LSAVerf (Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt) staatlichen Stellen, natürliche und juristische Personen zu diskriminieren. Zudem haben staatliche Stellen nach Art. 3 Abs. 2 GG (Grundgesetz) die Gleichberechtigung von Frauen und Männern zu fördern. Die Benachteiligung von Trägern, die sich für Gleichberechtigung und geschlechtliche Vielfalt einsetzen, gegenüber Trägern, die sich an einer binären Geschlechterordnung orientieren, widerspricht diesen Verfassungsnormen und ist daher in der Regel unzulässig.

Zudem ist die finanzielle Beteiligung des Landes an den Kosten der öffentlichen und freien Träger rechtlich vorgeschrieben. Die Finanzierung von Kindertageseinrichtungen ergibt sich im Gegensatz zur allgemeinen finanziellen Förderung der freien Jugendhilfe nicht nach § 74 SGB VIII, sondern wird durch Landesrecht bestimmt (§ 74a S. 1 SGB VIII). Der Landtag hat hierfür das Kinderförderungsgesetz (KiFöG) erlassen, in welchem auch der bundesrechtlich vorgegebene gesetzliche Anspruch auf einen Kitaplatz wiederholt wird (§ 24 SGB VIII, § 3 KiFöG). Aufgrund dieses Anspruchs muss der Staat die Finanzierung der dafür erforderlichen Plätze in jedem Fall sicherstellen. Hierbei ist der Grundsatz der Gleichbehandlung von allen Trägern gem. § 74 Abs. 5 SGB VIII gleichermaßen zu beachten.

Die Finanzierung ist in den §§ 12 ff. KiFöG geregelt. Danach gewährt das Land den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe eine finanzielle Beteiligung (Zuweisung) in Form einer Pro-Kopf-Pauschale für jedes betreute Kind. Die örtlichen Träger leiten dieses Geld an die Träger der Tageseinrichtungen weiter und beteiligen sich ihrerseits ebenfalls mit einer weiteren Pro-Kopf-Pauschale. Die verbleibenden Kosten trägt die Gemeinde.

Zwar regelt das Land den allgemeinen rechtlichen Rahmen in Ausführungsgesetzen und Verwaltungsvorschriften, die primäre Verantwortung für die Kinder- und Jugendhilfe liegt jedoch bei den Landkreisen und kreisfreien Städten. Diese sind in Sachsen-Anhalt die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe nach § 1 Abs. 1 KJHG-LSA (Kinder- und Jugendhilfegesetz des Landes Sachsen-Anhalt) und erfüllen die Aufgabe nach Art. 87 Abs. 3 S. 1 LSAVerf, § 5 Abs. 1 Nr. 3 KVG LSA, § 1 Abs. 3 KJHG LSA im eigenen Wirkungskreis.

Da die Wahrnehmung dieser Aufgabe gesetzlich vorgeschrieben ist, handelt es sich um eine «pflichtige Selbstverwaltung» (im Gegensatz zu «freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben»). Die Kommunen müssen die Aufgabe wahrnehmen, entscheiden aber in eigener Verantwortung. Bei ihnen liegt die Gesamtverantwortung in planerischer und finanzieller Hinsicht (BVerfG, Urteil vom 21.11.2017 – 2 BvR 2177/16, Rn. 97 ff.). Das Land hat dabei gemäß Art. 87 Abs. 3 S. 2 LSAVerf eine verfassungsrechtlich verankerte Pflicht, die Kommunen finanziell ausreichend auszustatten (Konnexitätsprinzip).

Darüber hinaus wird durch Art. 87 f. LSAVerf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie abgesichert. Dies bedeutet neben der finanziellen Ausstattung auch, dass sich die Aufsicht über Aufgaben im eigenen Wirkungskreis auf eine reine Rechtsaufsicht nach § 143 Abs. 2 KVG-LSA (Kommunalverfassungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt) beschränkt. Die Kommunalaufsicht wird zudem nicht durch das Landesjugendamt, sondern durch das Landesverwaltungsamt ausgeübt (§ 144 KVG-LSA).

In der Weisung des Landesjugendamtes wird fälschlicherweise behauptet, dass die Kommunen eine Fachaufsicht hätten. Zutreffend ist jedoch, dass § 20 Abs. 1 KiFöG die Aufsicht der Kommunen ausdrücklich auf eine Rechtsaufsicht beschränkt, die mit dem Prinzip der Trägerautonomie korrespondiert. Einfluss auf die pädagogische Ausrichtung hat daher keine staatliche Stelle. Sowohl die Landes- als auch die kommunalen Behörden müssen die entsprechende Vielfalt unter den freien Trägern explizit achten.

Da es sich bei der Kinder- und Jugendhilfe um eine pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe handelt, stellt die inhaltliche Vorgabe des Ministeriums bzw. des Landesjugendamtes einen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie dar. Gleiches gilt für die Einstellung der finanziellen Beteiligung. Die Landkreise und kreisfreien Städte können als örtliche Träger die Ausführung der rechtswidrigen Anweisung verweigern und rechtlich gegen sie vorgehen.

Die Anweisung greift in die kommunale Selbstverwaltung ein und widerspricht der Systematik der Kommunalaufsicht (§§ 144 ff. KVG LSA). Da es sich um kein reines innerbehördliches Verhältnis handelt, ist die Anweisung wie ein Verwaltungsakt zu behandeln, gegen den die Anfechtungsklage gem. § 154 KVG LSA i.V.m § 42 VwGO (Verwaltungsgerichtsordnung) statthaft ist. Diese muss innerhalb eines Monats eingereicht werden (§ 74 VwGO).

Freie Träger oder einzelne kreisangehörige Gemeinden sind dagegen nicht klagebefugt, weil sich der angedrohte Entzug von Landesmitteln gegen die örtlichen Träger bzw. deren Jugendämter richtet.

Darüber hinaus besteht eine Remonstrationspflicht für Beamt*innen, die in den Jugendämtern sowie im Landesjugendamt arbeiten. Sie tragen für die Rechtmäßigkeit ihrer dienstlichen Handlungen die volle persönliche Verantwortung gemäß § 36 BeamtStG (Beamtenstatusgesetz). Das bedeutet, dass Beamt*innen ihren Vorgesetzten gegenüber unmittelbar Bedenken über die Rechtmäßigkeit von Anordnungen geltend machen müssen. Bleiben die Vorgesetzten bei den Anordnungen, haben Beamt*innen die nächsthöheren Vorgesetzten über die Zweifel an der Rechtmäßigkeit in Kenntnis zu setzen. Erst wenn sie dieser zweistufigen Remonstrationspflicht nachkommen, sind sie von der persönlichen Verantwortung freigestellt. 

Eine Remonstration ist zwar nicht Erfolg versprechend, sofern die Vorgesetzten gleichgesinnt sind und ein entsprechendes politisches Programm durchsetzen wollen. Dennoch ist die Befolgung der Remonstrationspflicht wichtig, um sich selbst zu entlasten. Verbeamtete Personen sollten sich daher die Aufrechterhaltung der Weisung schriftlich bestätigen lassen, um nachzuweisen, dass die Vorgesetzten die volle rechtliche Verantwortung übernehmen. Dadurch wird sichergestellt, dass durch die Ausführung rechtswidriger Handlungen nicht die Beamt*innen selbst, sondern ausschließlich die jeweiligen Vorgesetzten belastet werden. Dies dient auch der Dokumentation eines systematischen Handelns einzelner Personen in Leitungspositionen, die dafür bei einem erneuten politischen Wechsel die entsprechenden disziplinarrechtlichen Konsequenzen zu tragen haben.

Sofern kein Runderlass, sondern ein Gesetz mit einer entsprechenden Aufforderung verabschiedet wird, gelten die gleichen rechtlichen Bedenken. Es ändern sich lediglich die Handlungsmöglichkeiten. In diesem Fall findet keine vorgelagerte Einzelmaßnahme statt, die angefochten werden kann oder gegen die eine Remonstration möglich ist.

Es muss eine kommunale Verfassungsbeschwerde eingereicht werden. Diese ist beim Landesverfassungsgericht nach § 2 Nr. 8 LVerfGG LSA (Gesetz über das Landesverfassungsgericht) zu erheben. Dieser Weg war in Fall 1 nicht eröffnet, weil das Landesverfassungsgericht Verletzungen des Rechts auf Selbstverwaltung nur dann prüft, wenn ein Landesgesetz Beschwerdegegenstand ist.

Eine kommunale Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht ist theoretisch möglich. Diese tritt allerdings nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG und § 91 S. 2 BVerfGG (Bundesverfassungsgerichtsgesetz) subsidiär hinter die kommunale Landesverfassungsbeschwerde zurück. Sie hat daher nur Aussicht auf Erfolg, wenn das Landesrecht bzw. das Landesverfassungsgericht die grundrechtliche Wertung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie von Gemeinden nach Art. 28 Abs. 2 GG nicht hinreichend schützt (BVerfG, Urteil vom 21.11.2017 – 2 BvR 2177/16, Rn. 62).

Die rechtliche Wertung bleibt hier im Wesentlichen unverändert.

Da es sich um eine Rechtsverordnung handelt, ist keine kommunale Verfassungsbeschwerde möglich. Allerdings ist jede Behörde sowie jede natürliche und juristische Person, die geltend machen kann, durch eine untergesetzliche Rechtsvorschrift in ihren Rechten verletzt zu sein, befugt, einen Normkontrollantrag beim Oberverwaltungsgericht Magdeburg zu stellen. Dieses prüft dann gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und § 10 AG VwGO LSA (Gesetz zur Ausführung der VwGO und des Bundesdisziplinargesetzes) die Gültigkeit der Verordnung, insbesondere die Vereinbarkeit mit höherrangigem Landes- und Verfassungsrecht.

Natürliche und juristische Personen müssen nicht erst abwarten, dass eine Rechtsverletzung tatsächlich eintritt. Es reicht aus, dass durch die Rechtsverordnung bzw. deren Anwendung eine Verletzung in absehbarer Zeit zu erwarten ist.

Der Antrag ist innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift zu stellen (§ 47 Abs. 2 S. 1 VwGO).

Der Unterschied zu Fall 1 besteht darin, dass die freien Träger nun selbst direkt betroffen sind. Zwar besteht nach § 74 SGB VIII kein rechtlicher Anspruch auf eine bestimmte Förderhöhe. Allerdings besteht ein Anspruch gegenüber staatlichen Stellen auf eine fehlerfreie Ermessensausübung. Gelder dürfen daher nicht willkürlich oder ohne sachlichen Grund gekürzt werden. Ferner müssen nach § 74 Abs. 5 SGB VIII alle Träger bei Kürzungen nach den gleichen sachlichen Maßstäben behandelt werden. Einrichtungen im Eigenbetrieb dürfen daher nicht bevorzugt werden.

Die betroffenen freien Träger können die Zahlung der nach § 78b SGB VIII in Verbindung mit § 11a KiFöG vereinbarten Entgelte vor dem zuständigen Verwaltungsgericht einklagen. Hierzu müssen sie gegen einen Kürzungsbescheid Anfechtungsklage erheben. Das Widerspruchsverfahren entfällt nach § 8a Abs. 1 AG VwGO LSA i.V.m § 68 VwGO, weil aufgrund der kommunalen Selbstverwaltung die gleiche Behörde darüber zu entscheiden hätte. 

Im Übrigen besteht eine Schiedsstelle nach § 78g SGB VIII, die bei Streit- und Konfliktfällen über den Inhalt von Vereinbarungen entscheidet. Ein Antrag kann nach § 8 der Verordnung über die Schiedsstelle nach § 78g SGB VIII von den Vertragsparteien gestellt werden. Gegen Entscheidungen der Schiedsstelle kann ebenfalls isolierte Anfechtungsklage beim Verwaltungsgericht erhoben werden, ohne dass vorher Widerspruch einzulegen ist (§ 78g Abs. 2 S. 4 SGB VIII). Das Verwaltungsgericht überprüft dann ähnlich einer Ermessensentscheidung, ob der Sachverhalt vollständig ermittelt wurde und notwendige Abwägungen überhaupt durchgeführt wurden (OVG Magdeburg, Urteil vom 22.09.2020 – 4 L 260/19, Rn. 38).

Bei Projektgeldern handelt es sich um finanzielle Mittel, über die das Land grundsätzlich frei verfügen kann. Es darf jedoch bei der Verteilung wie in anderen Bereichen auch nicht diskriminierend tätig werden und hat im Übrigen über die Fördermittelvergabe ermessensfehlerfrei zu entscheiden. 

Sofern aufgrund einer bestimmten Weltanschauung oder pädagogischen Ausrichtung bestimmte freie Träger von Projektgeldern ausgeschlossen werden, können diese die Rechtmäßigkeit gerichtlich überprüfen lassen. Das Gericht prüft dann gemäß § 114 VwGO, ob der Bescheid aufgrund eines Ermessensfehlgebrauchs oder Ermessensnichtgebrauchs rechtswidrig ist.

Es handelt sich bei der zusätzlichen Klausel im Zuwendungsbescheid um eine Auflage im Sinne des § 36 VwVfG (Verwaltungsverfahrensgesetz). Diese kann isoliert angefochten werden, sodass die grundsätzlich bewilligte Zuwendung im Bescheid bestehen bleibt. Aufgrund der entgegenstehenden Prinzipien im Rahmen der Kinder- und Jugendhilfe haben freie Träger gute Chancen, gegen die Auflage vorzugehen. Das gilt im Übrigen auch für andere isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen wie zum Beispiel einen Widerrufsvorbehalt, mit dem sich die Behörde vorbehält, die Zuwendung bei Verfehlung des Zuwendungszwecks später zu widerrufen.

Sofern der Zuwendungsbescheid durch eine oberste Landesbehörde wie dem LAS erlassen worden ist, entfällt ein Widerspruchsverfahren nach § 8a AG VwGO LSA i.V.m § 68 VwGO. Es kann dann direkt Anfechtungsklage erhoben werden. Sofern eine untere Behörde die Projektgelder vergibt und die Rechtsbehelfsbelehrung ihres Zuwendungsbescheides dementsprechend ein Vorverfahren vorsieht, muss zunächst Widerspruch eingelegt werden.

Hier kann keine Anfechtungsklage erhoben werden, weil keine Auflage erteilt wurde. Erforderlich ist daher die Erhebung einer Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO, um die Behörde zu einer fehlerfreien Ermessensausübung zu verpflichten.