2.2.2. Förderstopp für Integration – was das Land streichen darf und was nicht

Einen bereits erlassenen, rechtmäßigen Zuwendungsbescheid kann die Behörde nur unter den engen Voraussetzungen des § 49 VwVfG widerrufen. Einschlägig ist hier allenfalls § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwVfG. Danach ist ein Widerruf zulässig, wenn nachträglich Tatsachen eingetreten sind, die dazu geführt hätten, dass der Bescheid von Anfang an nicht hätte erlassen werden dürfen, und wenn das öffentliche Interesse ohne den Widerruf gefährdet wäre. Eine veränderte politische Prioritätensetzung ist keine solche Tatsache. Dass eine neue Regierung andere Schwerpunkte setzt, begründet keinen Widerrufsgrund. Darüber hinaus muss die Behörde bei der Entscheidung über den Widerruf ihr Ermessen pflichtgemäß ausüben (§ 40 VwVfG) und dabei das Vertrauen des Zuwendungsempfängers berücksichtigen. Der Verein durfte im Vertrauen auf den Bescheid Bindungen eingehen, etwa Arbeits- und Mietverträge sowie laufende Projektkosten. Der Widerruf im Fall 1 ist danach nicht rechtmäßig, weil er auf einen sachfremden Grund gestützt ist und eine Abwägung nicht erkennen lässt. Das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes gilt über § 1 Abs. 1 VwVfG LSA (Verwaltungsverfahrensgesetz Sachsen-Anhalt) auch für das Land Sachsen-Anhalt.

Die haushaltswirtschaftliche Sperre trägt die Nichtauszahlung nicht ohne Weiteres. Nach § 41 S. 1 LHO (Landeshaushaltsordnung des Landes Sachsen-Anhalt) kann das Ministerium der Finanzen es von seiner Einwilligung abhängig machen, ob Verpflichtungen eingegangen oder Ausgaben geleistet werden, wenn die Entwicklung der Einnahmen oder Ausgaben es erfordert. Die Vorschrift setzt damit eine haushaltswirtschaftliche Lage voraus. Sie ist kein Instrument, um bewilligte Förderungen aus politischen Gründen zu stoppen. Sie ist außerdem eine haushaltsinterne Regelung und beseitigt den durch den Zuwendungsbescheid begründeten Zahlungsanspruch nicht.

Auf die Weitergewährung einer freiwilligen Förderung besteht kein Anspruch. Die Verwaltung kann ihre Förderpraxis aus sachgemäßen Gründen – etwa wegen veränderter Haushaltslage oder Neuausrichtung von Förderzielen – für künftige Haushaltsjahre ändern. Wer einen Träger allerdings ohne sachlichen Grund anders behandelt oder ihn gezielt ausschließt, verstößt gegen die Selbstbindung der Verwaltung (Art. 3 Abs. 1 GG [Grundgesetz]). Auch die Begründung, die Richtlinie werde «überarbeitet», ist keine inhaltliche Entscheidung über den Antrag.

Gesetzlich gebundene Mittel

Aufnahme und Unterbringung sind anders zu behandeln als die freiwillige Förderung. Soweit Mittel der Erfüllung gesetzlicher Pflichten dienen, ist eine Streichung nicht möglich. Das Land ist nach § 44 Abs. 1 AsylG verpflichtet, Aufnahmeeinrichtungen zu schaffen und zu unterhalten. Die Anschlussunterbringung nach § 1 Abs. 1 AufnG ist ebenfalls eine verpflichtende Aufgabe, für die das Land die Kosten zu tragen hat. Die Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz sind bundesrechtliche Pflichtleistungen. Eine Mittelstreichung, die zu einer Unterdeckung führt, verstößt gegen das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums (BVerfG, Urteil vom 18.07.2012 – 1 BvL 10/10 und 1 BvL 2/11).

Für die Beratung gilt eine wichtige Differenzierung, die in der öffentlichen Debatte häufig übergangen wird. Nach § 1 Abs. 2 S. 1 AufnG gehört zur Aufnahme nicht nur die Unterbringung, sondern auch eine angemessene Beratung und Betreuung. Das Ministerium für Inneres und Sport hat dazu in seinem Runderlass vom 15. Januar 2013 festgehalten, dass diese Beratung «durch geeignetes Personal sicherzustellen» ist, und die gesonderte Beratung und Betreuung als die darauf aufbauende, eingehende Beratungstätigkeit bezeichnet. Diese Angebote sind demnach keine freiwillige Förderung, sondern die Erfüllung einer landesgesetzlichen Aufgabe. Eine Streichung wäre insoweit nicht nur haushaltspolitisch, sondern rechtlich angreifbar. Da die Aufnahme und Unterbringung den Landkreisen und kreisfreien Städten als Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises obliegt, stellt sich zusätzlich die Frage der Kostendeckung. Das Land hat den Kommunen für übertragene Aufgaben einen Ausgleich zu gewähren (Art. 87 Abs. 3 LSAVerf [Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt]).

Gegen den Widerrufsbescheid ist Widerspruch einzulegen. Nach § 8a AG VwGO LSA (Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung im Land Sachsen-Anhalt) ist das Vorverfahren grundsätzlich vorgesehen, wenn nicht eine oberste Landesbehörde entschieden hat. Der Widerspruch hat aufschiebende Wirkung, sofern nicht die sofortige Vollziehung angeordnet wird (§ 80 Abs. 1, Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO [Verwaltungsgerichtsordnung]). Solange die aufschiebende Wirkung besteht, bleibt der Zuwendungsbescheid wirksam und die Auszahlung kann verlangt werden. Wird die sofortige Vollziehung angeordnet, ist unverzüglich ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO zu stellen.

Parallel sollte die Auszahlung der dritten und vierten Rate schriftlich und unter Fristsetzung verlangt werden. Bleibt die Auszahlung aus, kommt eine Leistungsklage in Betracht. Bei drohender Zahlungsunfähigkeit kann sie mit einem Antrag auf einstweilige Anordnung nach § 123 VwGO verbunden werden. Der Anordnungsgrund ist mit der konkreten wirtschaftlichen Lage zu belegen. Je konkreter die Existenzgefährdung dargelegt wird, desto größer sind die Erfolgsaussichten. Hilfreich sind dafür Liquiditätsübersichten, Arbeitsverträge, Mietverträge und die Darstellung, welche Aufgaben ohne die Mittel wegfallen.

Bezüglich des Folgeantrages ist ebenfalls Widerspruch einzulegen und, falls erforderlich, Verpflichtungsklage zu erheben. Da es um eine Ermessensentscheidung geht, ist der Antrag regelmäßig auf Neubescheidung zu richten. Wird über den Antrag nicht entschieden, kommt eine Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO in Betracht. Die Klagefrist beträgt einen Monat nach Zustellung des Widerspruchsbescheids (§ 74 VwGO).

Sinnvoll ist außerdem ein Antrag auf Einsicht in die Verwaltungsakte (§ 29 VwVfG). Er dient dazu festzustellen, ob die Ablehnung auf einer Weisung beruht und welche Erwägungen dokumentiert sind. Fehlt jede Abwägung, ist dies für das Verfahren von erheblicher Bedeutung.

Der Erlass von Nebenbestimmungen steht nach § 36 Abs. 2 VwVfG im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Er muss jedoch dem Bestimmtheitsgebot entsprechen, das in § 37 VwVfG konkretisiert ist und aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG folgt. Das Verwaltungsgericht Dresden hat 2012 eine vergleichbare sogenannte Extremismusklausel in wesentlichen Teilen für rechtswidrig erklärt, weil bei vielen Erwartungen der fördernden Stelle «nicht klar und unzweideutig erkennbar» war, was von den Institutionen, die die Zuwendung empfangen, verlangt wird (VG Dresden, Urteil vom 25.04.2012 – 1 K 1755/11).

Was ein «Engagement gegen Maßnahmen der Aufenthaltsbeendigung» sein soll, lässt sich nicht mit der nötigen Klarheit bestimmen. Beratung über Rechtsschutzmöglichkeiten gegen Abschiebungen ist rechtlich zulässig und in Teilen gesetzlich vorgesehen. Der Verein müsste also befürchten, dass ihm gerade die Erfüllung seines Förderzwecks als Verstoß angerechnet wird.

Besonders problematisch ist die Erstreckung auf Kooperationspartner*innen. Eine Klausel, die der Institution, die die Zuwendung empfängt, auferlegt, das Verhalten Dritter zu gewährleisten, belegt sie mit Pflichten, die sie rechtmäßig nicht erfüllen kann. Beratungsstellen arbeiten regelmäßig mit Sprachmittelnden, Rechtsanwält*innen und weiteren Stellen zusammen. Eine Überprüfung der politischen Haltung dieser Personen wäre weder praktisch durchführbar noch datenschutzrechtlich zulässig. Die Folge ist eine dauerhafte Verstoßgefahr mit dem Risiko von Widerruf und Rückforderung, die eine rechtssichere Arbeit faktisch unmöglich macht.

Hinzu kommt die grundrechtliche Ebene. Die Klausel knüpft die Förderung an eine inhaltliche Positionierung und greift damit in die Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG) und die Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) ein. Zwar hat der Staat in der Leistungsverwaltung einen weiten Spielraum bei der Entscheidung, ob und was er fördert. Jedoch ist auch die Leistungsverwaltung an die Grundrechte und an rechtsstaatliche Grundsätze gebunden. Eine Förderbedingung, die auf eine bestimmte Meinungsäußerung hinwirkt, bedarf daher einer tragfähigen Rechtfertigung.

Vorzugehen ist wie in Fall 1 über Widerspruch und Klage. Inhaltlich ist die Unbestimmtheit der Klausel in den Mittelpunkt zu stellen, weil sie den unmittelbarsten Angriffspunkt bietet. Die grundrechtliche Argumentation tritt ergänzend hinzu. Die Klausel selbst ist als Verwaltungsvorschrift nicht unmittelbar mit der Normenkontrolle nach § 47 VwGO angreifbar. Sie kann jedoch im Verfahren gegen den ablehnenden Bescheid inzident überprüft werden. Erweist sie sich als rechtswidrig, ist der auf sie gestützte Bescheid aufzuheben.

Praktisch empfiehlt es sich, den Verwendungszweck der Förderung und die tatsächliche Beratungstätigkeit sorgfältig zu dokumentieren. Je genauer belegt ist, dass die Arbeit in der Rechtsberatung und der Vermittlung von Informationen besteht, desto schwerer lässt sich der Vorwurf eines Engagements gegen behördliche Maßnahmen begründen. Sinnvoll ist ferner, die Klausel gemeinsam mit anderen betroffenen Trägern zu adressieren, weil eine gleichförmige Betroffenheit die Argumentation zur Selbstbindung der Verwaltung stützt.