2.2.3. Integrationslotsen zu Rückkehrlotsen – warum laufende Förderungen nicht einfach umgewidmet werden dürfen

Die Einrichtung einer Stabsstelle und die Ernennung einer beauftragten Person liegen in der Organisationsgewalt der Landesregierung. Ein Gesetz ist dafür nicht erforderlich. Zu beachten ist allerdings, dass die Einsetzung von Landesbeauftragten für besondere Aufgaben nach Art. 68 Abs. 3 Nr. 3 LSAVerf (Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt) einen Beschluss der Landesregierung in ihrer Gesamtheit erfordert. Ein*e einzelne*r Minister*in kann eine solche Stelle nicht in eigener Zuständigkeit schaffen.

Haushaltsrechtlich gilt der Grundsatz der sachlichen und zeitlichen Bindung. Ausgaben dürfen nur zu dem im Haushaltsplan bezeichneten Zweck geleistet werden, soweit und solange dieser fortdauert und nur bis zum Ende des Haushaltsjahres (§ 45 Abs. 1 S. 1 LHO LSA [Landeshaushaltsordnung des Landes Sachsen-Anhalt]). Solange der Doppelhaushalt die Mittel für Integrationslots*innen ausweist, ist eine Verwendung für ein anderes Programm nicht ohne Weiteres möglich. Eine andere Verwendung kommt nur dann in Betracht, wenn die betreffenden Haushaltsmittel nach § 20 LHO LSA deckungsfähig sind. Das bedeutet, dass höhere Ausgaben durch eingesparte Mittel aus einem anderen Titel eingesetzt werden dürfen. Andernfalls wären über- oder außerplanmäßige Ausgaben nach § 37 LHO LSA erforderlich. Diese bedürfen der Einwilligung des Ministeriums der Finanzen; sie darf nur bei einem unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedarf erteilt werden. Eine geänderte politische Ausrichtung stellt kein unvorhergesehenes und unabweisbares Bedürfnis in diesem Sinne dar, da sie auf einer eigenen Entscheidung beruht und nicht von außen an das Land herantritt.

Umgekehrt kann der Haushaltsgesetzgeber aber auch für die Zukunft Titel streichen oder umwidmen. Es gibt keinen Anspruch auf die Fortführung einer freiwilligen Förderung. Der Haushaltsplan selbst begründet keine subjektiven Rechte Dritter; nach § 3 Abs. 2 LHO LSA werden durch ihn «Ansprüche oder Verbindlichkeiten weder begründet noch aufgehoben». Der Angriffspunkt liegt daher nicht in der künftigen Haushaltsgestaltung, sondern im Umgang mit bereits ergangenen Bescheiden.

Das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes findet über § 1 Abs. 1 VwVfG LSA Anwendung. Der Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakts, der eine Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt, ist gemäß § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwVfG (Verwaltungsverfahrensgesetz) nur zulässig, wenn die Behörde aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde. Beide Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Eine geänderte politische Ausrichtung ist keine nachträglich eingetretene Tatsache, sondern eine geänderte Bewertung eines unverändert gebliebenen Sachverhalts. Und die Gefährdung des öffentlichen Interesses ist mit dem Hinweis auf eine andere Mittelverwendung nicht dargelegt, weil andernfalls jede Umschichtung genügen würde und der gesetzliche Vertrauensschutz seinen Sinn verlöre.

Des Weiteren gilt der Widerruf nach § 49 Abs. 2 VwVfG grundsätzlich nur mit Wirkung für die Zukunft. Mittel für bereits abgeschlossene Förderzeiträume bleiben davon unberührt. Außerdem ist auch der Zeitpunkt unverhältnismäßig. Sowohl der Landkreis als auch der Verein (über den Weiterleitungsbescheid) haben im Vertrauen auf die Bewilligung Personal gebunden und Verpflichtungen übernommen, die sich nicht kurzfristig auflösen lassen. Ein Widerruf mitten im Förderjahr ohne Übergangsfrist trägt diesem Vertrauen nicht Rechnung. Bei der Ermessensausübung müssen zumindest eine angemessene Auslauffrist und die notwendigen Abwicklungskosten berücksichtigt werden. Wenn eine tragfähige Begründung fehlt, liegt zudem ein Verstoß gegen § 39 VwVfG vor.

Es besteht demgegenüber die Möglichkeit, die Bewilligungspraxis für die Zukunft zu ändern. Förderrichtlinien sind keine Rechtsnormen, sondern Verwaltungsvorschriften; ihre Anwendung wird über Art. 3 Abs. 1 GG (Grundgesetz) kontrolliert. Der Angriffspunkt ist hier die Gleichbehandlung. Werden einzelne Träger anders behandelt als vergleichbare oder wird eine Richtlinie weiterhin angewandt, aber selektiv, ist dies angreifbar. Die Kopplung der Förderhöhe an die Anzahl der aufgenommenen Personen spielt in dieser Situation eine besondere Rolle. Solange das Land Personen aufnimmt, bleibt der Bedarf, den die Richtlinie selbst als Fördergegenstand beschreibt, unverändert bestehen.

Soweit unter den vorgeschlagenen Maßnahmen die Stärkung freiwilliger Rückkehrprogramme und konsequente Aufenthaltsbeendigungen bei vollziehbar Ausreisepflichtigen (also Personen, deren Pflicht zur Ausreise bereits durchgesetzt werden kann) zu verstehen sind, ist das Vorhaben rechtlich unbedenklich. Sollte dagegen eine an ethnischer oder kultureller Zuordnung anknüpfende Ausreiseförderung von Personen mit gesichertem Aufenthaltsrecht oder deutscher Staatsangehörigkeit beabsichtigt sein, wäre dies mit Art. 16 Abs. 1 GG, Art. 11 GG und Art. 3 Abs. 3 GG unvereinbar. Eine Beratung, die darauf abzielt, Ausreisedruck aufzubauen, muss den Vorgaben der Rückführungsrichtlinie 2008/115/EG zur freiwilligen Rückkehr sowie Art. 8 EMRK (Europäische Menschenrechtskonvention) entsprechen.

Außerdem gibt es in den meisten Bundesländern Integrations- oder Migrationslots*innen; diese gehören zu einem üblichen Integrationsniveau, das verfassungsrechtlich nicht unterschritten werden darf (Art. 72 Abs. 2, Art. 106 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 GG). Dieses Argument ist in der politischen Auseinandersetzung nützlich. Die genannten Vorschriften sind aber nicht geeignet, subjektive Rechte auf eine bestimmte Förderstruktur zu begründen. Deshalb sollte es nur ergänzend und nicht als alleiniges Argument vorgebracht werden.

Gegen den Bescheid ist Widerspruch einzulegen, soweit das Vorverfahren nach § 8a AG VwGO LSA (Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung) stattfindet, andernfalls ist eine Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht zu erheben. Die Frist hierfür beträgt einen Monat (§§ 70, 74 VwGO [Verwaltungsgerichtsordnung]). Wenn Kündigungen ausgesprochen werden, ist für betroffene Beschäftigten eine dreiwöchige Frist nach § 4 KSchG (Kündigungsschutzgesetz) zu beachten.

Widerspruch und Anfechtungsklage haben nach § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung. Wenn die sofortige Vollziehung angeordnet wird oder die Behörde die Zahlungen faktisch einstellt, ist ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO zu stellen. Wenn die Zahlungen eingestellt werden, ohne dass ein Bescheid erlassen wurde, kommt zusätzlich § 123 VwGO in Betracht. Der Anordnungsgrund ist mit der Existenzgefährdung des Projekts, den laufenden Personalkosten und drohenden Kündigungen zu begründen. Es ist hilfreich, eine Liquiditätsübersicht und eine Darstellung der Bindungsdauer der Verträge vorzulegen.

Das Fehlen einer nachträglich eingetretenen Tatsache und einer Gefährdung des öffentlichen Interesses im Sinne des § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwVfG, die fehlende oder unzureichende Begründung nach § 39 VwVfG, der Verstoß gegen den Vertrauensschutz und die Unverhältnismäßigkeit des Zeitpunkts sind vorzutragen. Die eingegangenen Verpflichtungen, insbesondere Arbeitsverträge, Mietverträge und Qualifizierungszusagen gegenüber den Ehrenamtlichen, sind zu dokumentieren. Es sollte vorsorglich beantragt werden, zumindest eine angemessene Auslauffrist und die Anerkennung notwendiger Abwicklungskosten zu gewähren.

Die Aufhebung der alten und der Erlass einer neuen Richtlinie sind als solche zulässig. Ein Anspruch auf Fortbestand einer Förderrichtlinie besteht nicht. Angreifbar sind aber beide Klauseln der neuen Richtlinie.

Die Verpflichtung, Erkenntnisse über Ausreisehindernisse an die Ausländerbehörde mitzuteilen, überschreitet die Grenzen der bundesgesetzlichen Regelung. Für Träger, die über staatlich finanzierte rückkehr- und reintegrationsfördernde Maßnahmen entscheiden, besteht nach §§ 86a, 87 Abs. 6 AufenthG (Aufenthaltsgesetz) zwar eine Übermittlungspflicht gegenüber der Ausländerbehörde. Diese ist jedoch eng begrenzt. Sie erfasst nach § 86a Abs. 1 AufenthG nur einen abschließend aufgezählten Datenkatalog, und sie ist nach § 87 Abs. 6 AufenthG auf das beschränkt, was für die in § 86a AufenthG genannten Zwecke erforderlich ist. Diese Zwecke sind die Durchführung der Maßnahmen, ihre Koordinierung durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge sowie die Sicherstellung der zweckgemäßen Verwendung der Förderung und deren Rückforderung. Erkenntnisse über Ausreisehindernisse sind in diesem Katalog nicht enthalten. Der Bundesgesetzgeber hat die Datenübermittlung in diesem Bereich damit abschließend und eng geregelt. Eine landesrechtliche Förderrichtlinie kann diese Grenzen nicht erweitern. Als Verwaltungsvorschrift ist sie ohnehin keine ausreichende Rechtsgrundlage für die Verarbeitung personenbezogener Daten aus einem Beratungsverhältnis.

Die Klausel steht überdies im Widerspruch zu dem zwischen Bund und Ländern abgestimmten fachlichen Standard. Der Handlungsleitfaden für bundesweit einheitliche Standards in der Rückkehrberatung sieht vor, dass eine Einwilligung in die Verarbeitung personenbezogener Daten und eine Schweigepflichtentbindung für die Kommunikation mit Dritten zu Beginn des Beratungsprozesses einzuholen sind. Er hält fest, dass die Beratung in einem vertraulichen Rahmen stattfindet, auf Wunsch zunächst anonym erfolgen kann und dass eine Vertrauensbasis geschaffen werden soll. Eine Beratung, deren Ergebnisse von Amts wegen an die Ausländerbehörde weitergegeben werden, ist keine Beratung im Interesse der Ratsuchenden. Sie berührt Art. 8 EMRK und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 Abs. 1 i.Vm. Art. 1 Abs. 1 GG sowie Art. 6 Abs. 1 LSAVerf.

Die Verpflichtung, die Ausreisebereitschaft aktiv zu fördern, ist an Art. 3 Abs. 1 GG und am rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot zu messen. Eine Fördervoraussetzung, die dem Träger eine bestimmte inhaltliche Haltung vorschreibt und ergebnisoffene Beratung ausschließt, ist rechtlich angreifbar. Dies hat das Verwaltungsgericht Dresden für die sogenannte Extremismusklausel entschieden (VG Dresden, Urteil vom 25.04.2012 – 1 K 1755/11). Berührt sind zudem die Vereinigungsfreiheit nach Art. 9 Abs. 1 GG und, soweit kirchliche oder weltanschaulich gebundene Träger betroffen sind, Art. 4 GG.

Gegen den Ablehnungsbescheid ist Widerspruch bzw. Verpflichtungsklage auf Neubescheidung zu richten. Die Richtlinie wird dabei inzident geprüft. Vorzutragen ist, dass die Übermittlungsklausel über §§ 86a, 87 Abs. 6 AufenthG hinausgeht und dass die Bekenntnisklausel unbestimmt ist. Hilfreich ist der Verweis auf den Handlungsleitfaden, weil sich daran zeigen lässt, dass das Land von einem zwischen Bund und Ländern abgestimmten Standard abweicht.